В 2022 году на федеральном уровне был принят закон, согласно которому все муниципальные районы в России должны быть преобразованы в муниципальные округа к 2027 году. Власти Псковской области решили не дожидаться крайнего срока и приступили к реализации реформы уже в 2023 году.
Переход к новой системе оказался стремительным. Вместо широкого общественного обсуждения упор был сделан на согласование решений с депутатами районного и областного уровней. Однако на практике реализация закона столкнулась с сопротивлением: против реформы выступили местные жители и политики, в числе которых члены регионального отделения партии «Яблоко».
Ключевыми площадками противостояния стали социальные сети, заседания районных собраний и судебные инстанции.
Автор: Герман Жуковский
Первая попытка референдума и первый суд
Одним из первых публичных шагов против муниципальной реформы в Псковской области стали действия главы Новоржевского района от партии «Яблоко» Софьи Пугачевой. В 2023 году она предложила провести референдум по вопросу изменения формы местного самоуправления.
«Мне поступало много сообщений о недопустимости ликвидации поселений. За такой короткий срок понять последствия ликвидации поселений невозможно, многие жители района просто не узнали о нем вовремя, многие не смогли приехать на публичные слушания. Проект требует детального изучения и обсуждения, касается каждого жителя района. Поэтому считаю проведение референдума обязательным условием для учета мнения всех жителей района», — поясняла свою инициативу Пугачева.
Районное собрание депутатов, в котором большинство составляет фракция «Единая Россия», дважды отклонило предложение о проведении референдума, мотивируя это «поддержкой реформы со стороны населения». После этого Пугачева подала иск, требуя признать решение о преобразовании района в муниципальный округ незаконным. Однако суд в удовлетворении иска отказал.
Несмотря на такой результат, инициатива Пугачевой стала первой попыткой оспорить реформу в правовом поле на региональном уровне и получила широкий общественный резонанс.
Депутатское сопротивление
Согласно закону, реализация муниципальной реформы требует согласия как минимум двух волостных представительных органов в пределах соответствующего района. При этом, если два и более парламента выскажутся против, преобразование в муниципальный округ становится невозможным. В большинстве случаев процедура согласования носила формальный характер и не вызывала затруднений. Однако в ряде волостей Псковской области были зафиксированы случаи публичного несогласия.
Против реформы выступили депутаты Полновской и Плесновской волостей Гдовского района, а также Лядской волости Плюсского района. Они неоднократно отказывались согласовывать ликвидацию районного уровня, настаивая на необходимости учитывать мнение местного населения, а не только позицию региональных властей.
Тем не менее, под давлением администрации области районные представительные органы в итоге одобрили преобразование. После третьего голосования по этому вопросу депутат Гдовского районного собрания от партии «Яблоко» Александр Конашенков заявил:
«Мы еще изучим, насколько было законно в третий раз выносить этот вопрос на голосование. А сельские поселения, ранее поддержавшие «реформу», теперь тоже могут переголосовать против? Согласных на собственную ликвидацию депутатов не понимаю. Странные люди. Их ведь народ выбрал».
Региональное отделение «Яблока» инициировало сбор подписей под петицией против реформы.
Документ, выступающий против ликвидации районного уровня и отмены прямых выборов глав, подписали более трех тысяч жителей Псковской области. Это стало одним из первых массовых проявлений общественного недовольства происходящими изменениями.
2024 год. Попытки остановить реформу референдумами
В 2024 году псковское «Яблоко» предложило провести местные референдумы за сохранение районов сразу в нескольких вновь созданных муниципалитетах. Комментируя инициативу, председатель реготделения и депутат областного собрания Артур Гайдук назвал массовое преобразование районов в округа — с ликвидацией поселений и отменой прямых выборов глав — серьезной политической и управленческой ошибкой.
«Выдвигая инициативы проведения местных референдумов, мы хотим частично компенсировать негативные последствия муниципальной «реформы», сохранить прямое влияние жителей на глав администраций и твердо закрепить средства окружного бюджета за сельскими территориями. По существу, мы защищаем право жителей на местное самоуправление, установленное Конституцией», — заявил Гайдук.
Однако территориальные избирательные комиссии отклонили предложенные инициативы, указав, что инициировать местный референдум может только группа граждан, но не политическая партия. В ответ «яблочники» поддержали инициативные группы, сформированным уже самими жителями. Однако и эти заявки были отклонены — причиной стали выявленные формальные ошибки в документах.
В конце 2024 года, после завершения административного укрупнения, по предложению губернатора Псковской области был принят закон, уточняющий порядок проведения местных референдумов. Согласно новым нормам, инициативная группа подлежала регистрации только при наличии ровно 30 участников. Это изменение сыграло ключевую роль в последующих отказах со стороны избиркомов.
2025 год. Борьба за референдумы в новых условиях
В начале 2025 года, после завершения преобразования всех районов Псковской области в муниципальные округа, гражданские активисты при поддержке партии «Яблоко» инициировали новую кампанию по проведению местных референдумов с целью пересмотра реформы. Однако территориальные избирательные комиссии продолжили отказывать в регистрации инициативных групп. Причины отказов варьировались, но, по мнению заявителей, зачастую носили формальный или надуманный характер.
Так, в Гдовском районе избирательная комиссия отклонила заявку от инициативной группы из 37 человек, сославшись на нарушение регионального закона, согласно которому в группе должно быть ровно 30 участников — ни больше, ни меньше. В Пушкиногорском районе отказ мотивировали тем, что вопрос уже урегулирован на уровне областного законодательства, и, следовательно, не может быть вынесен на референдум. В Себежском районе отказали из-за неточного указания названия населенного пункта: в документах фигурировал «поселок Идриса» вместо официального наименования — «рабочий поселок Идрица».
В Островском районе трое членов инициативной группы отозвали свои подписи. По словам заявителей, это произошло под давлением со стороны главы волости. Избирком расценил это как основание для отказа в регистрации.
В Псковском районе граждане подали сразу три разные инициативы. Первая — с 30 участниками — была отклонена из-за якобы недостоверных данных у одного из заявителей. Вторая и третья, каждая с 33 участниками (в одном случае трое были указаны как резервные), были признаны нарушающими норму о «ровно 30» участниках. Все три попытки были отвергнуты.
Юрист Виталий Исаков, представлявший интересы нескольких инициативных групп, отметил:
«Областная комиссия возложила на себя смелость рассмотреть вопрос референдума самостоятельно, вопреки федеральному закону. Согласно закону, вопрос должен проверяться местным представительным органом, а не избирательной комиссией».
Исаков также заявил, что трактовка норм избиркомом приводит к абсурду: «По мнению избиркома, на референдум можно вынести только те вопросы, которые не регулируются действующим законодательством. Таких вопросов нет».
4 августа Псковский областной суд отказал в иске четырем инициативным группам, которые пытались оспорить изменения в закон региона о местном референдуме.
Позиция властей и доводы истцов
В 2025 году граждане, при поддержке партии «Яблоко», подали серию исков в Псковский областной суд с требованием признать незаконными отказы в регистрации инициативных групп по проведению местных референдумов. Одним из ключевых дел стало обжалование решения избирательной комиссии Гдовского района, отказавшей в регистрации группы из 37 человек на основании несоблюдения установленного численного порога.
Юрист Виталий Исаков, представлявший интересы истцов, заявил в суде:
«Если бы в законе была установлена нижняя и верхняя границы, вопросов было бы меньше. Сейчас выходит так, что надо подловить момент ровно в 30 человек. Это создает сверхобременительные условия».
Представители властей, в свою очередь, настаивали на корректности отказов и законности действующего порядка. Начальник правового управления Псковского областного Собрания депутатов Любовь Цибулькина подчеркнула, что формулировка закона не допускает трактовок:
«По правилам русского языка, 30 нельзя рассматривать как “не менее 30” Это определенная и понятная цифра. Если на собрании 50 человек, они могут избрать из себя 30. Такая практика существует всегда».
Начальник управления по вопросам местного самоуправления администрации области Елена Тимашова, в свою очередь, вспомнила про коронавирус и заявила, что ограничение по численности имеет и санитарно-эпидемиологическое обоснование:
«Если бы не ограничение в 30 человек, то в одном помещении могло бы собраться 100 человек, что нарушило бы санитарно-эпидемиологическую обстановку. Кроме того, 30 человек — это оптимальное число для обеспечения свободы слова, ведь выступающие могут удержать внимание аудитории».
Кроме того, Тимашова обвинила людей в том, что они подавали заявки на регистрацию инициативных групп в последний день и тем самым лишили себя шанса что-то исправить. Заместитель начальника того же управления Галина Тронина добавила, что, по ее мнению, истцы не представили достаточных доказательств нарушения их прав:
«Истцы не объяснили, в чем заключается нарушение прав граждан. Всё строится на домыслах административного истца, он не депутат и не был на собраниях. Его доводы необоснованны».
Приостановление разбирательств и законодательный запрет
Несмотря на широкую общественную огласку и серию поданных исков, все судебные разбирательства по вопросам отказов в регистрации инициативных групп были приостановлены. Это произошло после решения Псковского областного суда объединить иски граждан из Себежского, Псковского, Пушкиногорского и Гдовского районов в одно производство — с предметом рассмотрения на соответствие регионального закона о местных референдумах федеральному законодательству.
Параллельно с этим, губернатор Псковской области Михаил Ведерников предложил запретить гражданам проводить местные референдумы по вопросам преобразования районов. Депутаты регионального парламента большинством голосов приняли новый закон.
В региональном отделении партии «Яблоко» в комментарии для SOTAvision подчеркнули, что не ставили целью отмену уже реализованной муниципальной реформы. По словам представителей партии, основной задачей кампании была защита права граждан на участие в решении вопросов местного значения:
«Мы хотим помочь обществу реализовать закрепленное в федеральном законе право на референдум об устройстве и организации местной власти».
Отказываясь от острой риторики, в партии отмечают, что отказы избирательных комиссий рассматривают спокойно:
«Правда и закон на нашей стороне. Но принято политическое решение на уровне руководства региона, что никаких референдумов, тем более по политическому вопросу о прямых выборах глав районов, быть не должно. Президента и губернатора (пусть и с муниципальным фильтром) избирать можно, а местную власть — нельзя».
В «Яблоке» выражают уверенность, что история с отказами в референдумах рано или поздно завершится реализацией конституционного права граждан на волеизъявление.
Мнение политолога
Комментируя ситуацию в Псковской области для SOTAvision, политический обозреватель Андрей Перцев отметил, что судебные инстанции и избирательные комиссии, как правило, отказывают в проведении местных референдумов, если их повестка противоречит интересам власти.
«Укрупнение муниципалитетов и отмена прямых выборов их глав — это федеральная тенденция. Более того, Кремль и федеральный парламент уже отдали право упразднения муниципалитетов региональным законодателям. Такое упразднение и укрупнение приветствуется центром ради большей управляемости», — считает эксперт.
Он напомнил, что, например, в Красноярском крае обсуждается сокращение количества муниципалитетов в десять раз — несмотря на протесты жителей. «Местные депутаты уже приняли соответствующий документ во втором чтении. Оспорить это решение почти невозможно. Возникает коллизия — вроде бы местный референдум предусмотрен законом, но другими законами право отмены выборов и укрупнения муниципалитетов отданы региональным депутатам», — пояснил Перцев.
По его мнению, специфика Псковской области заключается ещё и в высокой электоральной активности оппозиции:
«В регионе острее стоит проблема прихода к власти нежелательных глав районов. Благодаря популярности местные “яблочники” неоднократно выигрывали выборы как в областном центре, так и в районах».
